新《中国清洁发展机制基金管理办法》发布

历时两年多的修订，7部门于7月1日联合颁布新版《中国清洁发展机制基金管理办法》。相较于之前版本，规则更加精简，从上位法角度规定各方权责，将执行细节交予配套政策完善；更关注资金使用，受限于CDM市场低迷，主要基金来源断绝，如何保持基金可持续发展，成为办法关注重点。

在分析政策之前，想通过对清洁发展基金以及基金管理办法脉络的梳理，有助于对现状的理解。

文件背景

为利用气候变化国际合作带来的机遇，进一步加强和促进国家应对气候变化行动，我国政府决定建立国家应对气候变化的创新资金机制——中国清洁发展机制基金（以下简称“基金”），为国家应对气候变化工作提供可持续的资金支持。

清洁发展基金发展历程

清洁发展基金的历史可以追溯到2004年，当年5月发改委、科技部、外交部制定了《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》（发改委、科技部、外交部令第10号），其中规定了国家从CDM项目减排量转让收入中收取一定国家收入，用于应对气候变化工作。但是直至2005年10月《清洁发展机制项目运行管理办法》（发改委、科技部、外交部、财政部令第37号）明确了国家和企业之间的分配比例后，才正式收取相关资金，基金原型初现。由财政部牵头，历时一年半完成基金正式开展业务。

  • 2006年5月，财政部、发改委、外交部和科技部向国务院呈交了关于建立基金的联合请示。
  • 2006年8月，国务院批准建立中国清洁发展机制基金及其管理中心。
  • 2007年3月，基金管理中心在国家事业单位登记管理局完成注册登记。
  • 2007年4月，基金审核理事会第一次会议召开，审议通过《中国清洁发展机制基金及其管理中心章程》和《中国清洁发展机制基金管理办法》。
  • 2007年4月，基金进入初期业务运行。
  • 2008年11月，基金首批赠款项目开始实施。
  • 2011年4月，第一批清洁发展委托贷款项目获得批准，标志着基金有偿使用业务是指启动。

《中国清洁发展机制基金管理办法》

基金成立之初，没有对应的上位法明确应该如何收取、筹集、管理和使用基金。经过三年多的探索，2010年10月《中国清洁发展机制基金管理办法》（财政部 国家发展改革委 外交部 科技部 环境保护部 农业部 中国气象局令第59号）颁布施行，基金业务由此全面展开。

  • 2010年出台的“管理办法”重点明确了“基金”的治理框架、资金来源和使用方法内容。
  • 2018年7部门对管理办法进行了一次修订，增加了违规违法行为处理办法。
  • 从2020年开始，7部门开始对管理办法进行修订，由财政部主持并于当年7月10日发布修订草案征求意见稿，向社会公开征求意见，并在当年12月31日得到财政部审批通过。
  • 历时一年半协商与修改，2022年7月正式发布《中国清洁发展机制基金管理办法》。多部门联合与协调费时费力！

在清洁基金管理办法颁布以后，制订了业务管理、风险控制、资金管理、机构运行等方面的 60 多项管理制度，形成了比较规范而健全的内部管理体系，确保了基金的规范管理和高效运行，重要规定有：

同时还出台了一批配套的评价指南、风险管理制度，这些内容不仅填补了国内空白，还为为后续其他绿色基金管理和运营提供了经验和参考。

主要内容介绍

到目前为止，能看到三份《中国清洁发展机制基金管理办法》，分别是2010年版本、2020年征求意见稿和2022年版本。顺着“管理办法”脉络，能追踪我国在应对气候变化方向不同时期的特点。我将从“基金性质”、“基金来源”、“基金使用”和“基金组织机构”分别介绍。

基金性质

基金性质和管理方法延续了最初的设计思路——按照社会性基金模式管理的政策性基金。有一个表述上调整，2010版文件中，基金按照社会性基金模式管理，后两版文件中调整为市场化模式进行管理。

虽然管理模式从社会性基金管理模式变为市场化模式，但是本质没有变化，根据财政部负责人描述，社会性基金模式管理，是指清洁基金在保值、增值的原则下，独立运营，开展支持国家应对气候变化相关产业的投资活动，这就是市场化运作模式。但是，后续文件均要求基金有偿使用依托专业机构开展。引入了新的相关方，提升了基金运营的专业性。

基金来源

基金来源是变化最少的部分，在三版办法中均规定基金资金来源于以下四方面∶

  • 通过清洁发展机制（CDM）项目转让温室气体减排量所获得收入中属于国家所有的部分，即国家收入；
  • 基金运营收入；
  • 国内外机构、组织和个人捐赠；
  • 其他来源。

根据基金2017年度报告，清洁基金累计收入179.44亿元，当年收入仅为5.39亿元，连续六年下降。基金家底厚实但是近年来基金收入逐年降低，随着CDM暂停、国际组织赠款减少，基金未来收入会转移到基金运营收入，更加考验基金运营管理水平。
2007-2017年基金收入情况

基金去向

这次修订最大的变化出现在基金的使用方向，管理办法提出了以保本微利、实现可持续发展为原则，并且明文规定使用方式为赠款、有偿使用，移除了2010版和征求意见稿中出现的理财方式，在一定程度上能够提升基金使用效率，避免懒政和不作为。

同时修订后的文件中增加了对碳达峰、碳中和、污染防治和生态保护工作和研究的支持，随着对应对气候变化工作认识和协同治理理解加深，会有越来越多，越来越细节的工作方向纳入到基金的支持方向中。

赠款

基金对赠款项目的审核要求更加严格，主要体现在申报主体资质上，修订后管理办法要求，申报主体应当是省级以上人民政府有关部门。私营部门受到赠款支持的概率降低，但是修订后的管理办法并未言明赠款项目的申报、评审管理规定，并且由于申报主体和组织评审机构均有较大变化，原有的《中国清洁发展机制基金赠款项目管理办法》也不再适合以后情况，期待生态环境部后续出台配套管理办法规定、解释相应规则。

有偿使用

有偿使用方式相较2010年文件发生变化，债券投资代替了委托贷款，扩大了有偿使用范围，有助于基金发挥更大作用。有偿使用项目管理规定表述存在模糊空间，但是管理办法对有偿使用调整有限，因此可能仍然参照2012年颁布的《中国清洁发展机制基金有偿使用管理办法》进行申报、评审、管理和考核验收。

基金组织机构

2010版管理办法中，基金的组织机构由审核理事会和管理中心组成，基金审核理事会是关于基金事务的部际议事机构，7部门代表组成，负责审核基金基本管理制度、基金赠款项目和重大有偿使用项目申请、基金年度财务收支预算与决算等重大业务事项。基金管理中心是基金的日常管理机构，负责基金的筹集、管理和使用工作，由财政部归口管理。简单来说，审核理事会是决策机构，管理中心是执行机构。
清洁基金治理结构

在后续文件中，基金的组织架构由基金政策指导委员会和基金管理中心组成。不仅仅是名称发生变换，职权也有削弱。基金政策指导委员会只是建议机构和咨询机构，没有了项目审批和财务收支预算和决算的权力。

还有一个很有意思的事情，不同文件中各部门地位有很大变化，主要体现在财政部和生态环境部地位提升，发改委稍有下降。

2019年职能划转之后，生态环境部从发改委承担了大部分应对气候变化工作，地位提升意料之中。发改委移交应对气候变化之后，的确对基金指导有限，在征求意见稿中，发改委在指导委员会中排在外交部后面，也不再是联合主席单位了。
基金政策指导委员会由财政部、生态环境部、外交部、发展改革委、科学技术部、农业农村部和中国气象局的代表组成。
基金政策指导委员会设联合主席，由财政部和生态环境部的代表担任。
但是在刚刚公布管理办法中，发改委重要性提升，只排在财政部、生态环境部之后，位列联合主席单位。我猜测这种变化与2020年底双碳政策的提出，以及发改委在双碳政策中绝对领导地位密切相关。
基金政策指导委员会由财政部、生态环境部、发展改革委、外交部、科技部、农业农村部和气象局的代表组成。
基金政策指导委员会设联合主席，由财政部、生态环境部和发展改革委的代表担任

其他变化

修订后的管理办法更加注重信息公开，公开原则早在2010版本中就已经出现，虽然没有明文规定披露内容和披露方式，但是清洁基金在这方面做的非常好，通过年报、项目统计和项目案例方式向外界披露基金运行情况，美中不足的是年报披露在2017年就停止了。

修订后的管理办法明文规定，基金管理中心应当披露：

  1. 基金有关政策文件；
  2. 基金赠款项目的申报流程以及所需提供的材料清单；
  3. 基金赠款、有偿使用等业务开展情况，但涉及国家秘密、商业秘密的除外；
  4. 法律、法规规定应当公开的其他信息。

希望基金管理中心能在原有基础上再接再厉，为公众提供一条清晰、便捷的了解清洁基金运行情况、资助方向的渠道。

参考资料